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国资投资运营公司不是“叠床架屋” 国资管理体

  自十八届三中全会提出“以管资本为主加强国有资产监管”,到2015年11月《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》正式出台至今,国资管理体制正在经历一场新的深层变革。

  

  “该管的要科学管理、决不缺位”,“不该管的要依法放权、决不越位”。新一轮国资管理体制改革围绕政企分开、政资分开、所有权与经营权分离等真问题、硬骨头,不断寻求着破题的路径和方向。开展改组国有资本投资公司试点,建立监管权力清单和责任清单……国资管理体制改革进入落地实施阶段。

  

  多年沉淀下的矛盾已难以回避。拿出敢于“动真碰硬”的决心,是改革破冰前行的深层动力。试点扩容、重点发力,改革进程步稳蹄疾。

  

  从“管资本”破题

  

  将国资管理体制作为撬动改革全局的支点,这是“市场在资源配置中发挥决定作用”的内在规律所致,也是“国有经济在国民经济中发挥主导作用”的天职使然。

  

  尊重市场经济发展规律,首要就是实现“各归其位”。

  

  2003年,通过整合中央大型企业工作委员会、经贸委、财政部、中组部等多个部门部分职能,国资委正式成立。作为国务院直属特设机构,它一改多年“九龙治水”的监管局面,无疑是一次体制巨变。然而,以“管企业”为主建立起的体制架构,导致监管出现越位、错位和缺位等种种弊端。

  

  “目前,国有资产管理体制是监管职能与股东职能合一。可以比喻为在国有经济的比赛场上,裁判员与领队合一。往往要监管的对象就是自己批准的事项。原因就在于国资委是双重职能合一。”中国企业改革与发展研究会副会长周放生表示。

  

  职能定位角色的冲突与矛盾,体现在国资监管中便是一定程度上充当“老板+婆婆”,既妨碍了市场平等竞争,也束缚了企业竞争活力。如何以全新视角界定国有资产管理职能?从管资产到管资本,一字之差却是质的飞跃。

  

  在全国政协常委、经济委员会副主任陈清泰看来,政府管资本,将从根本上理顺长期困扰政府、市场和企业之间的关系,国有资本的预期效能主要通过市场而不是行政力量来实现,这使得国有资本具有亲市场性,从而保障我国在保持较大份额国有资本的情况下,使市场在资源配置中起决定性作用。

  

  十八届三中全会之后,以产权为基础,以资本为纽带,国资管理机构的职能和边界开始相对清晰。但“管资本”为主并不意味着就不再“管人、管事、管资产”,与以前“管企业”为主不同,“管资本”为主是依据《公司法》关于股东享有的资产收益、参与重大决策和选择管理者三项权利的规定,更多运用法治化、市场化的监管方式,规范旅行出资人的法定职责,不干预企业的生产经营自主权。

  

  同时,“改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资、运营公司”成为新一轮国资管理体制改革的又一亮点。国有资本投资、运营公司,很大程度上充当着国资委国有资本战略和国有资本经营预算的实施载体,负责国有资产的投资经营和存量资产的流动与重组。

  

  国有资本投资、运营公司并不是在出资人职责的设置和行使上“叠床架屋”,同样作为国资委出资的企业,两类公司是要通过开展投资融资、产业培育、资本整合,推动产业集聚和转型升级,优化国有资本布局结构;通过股权运作、价值管理、有序进退,促进国有资本合理流动,实现保值增值。

  

  试点步步推进

  

  2013年12月19日,时任国资委副主任黄淑和在国务院新闻发布会上首次明确提出积极探索以“管资本”为主加强国有产监管的新模式和新方法、抓紧研究组建或改组国有资本投资运营公司等五大工作方向。

  

  改革路线的进一步细化,及时回应了公众关切。但就如何围绕“管好资本”四字落实出资人的职责,国资委此时决定将“试点”作为临门第一脚。

  

  “我们将按照稳妥推进、分类实施的原则,首先在一部分符合条件的中央企业开展试点,在试点的基础上,再逐步推开。”黄淑和在当天新闻发布会上表示。

  

  彼时,在国资委直属企业中,已先后授权有国家开发投资公司、中国诚通控股集团有限公司和中国国新控股有限责任公司作为国有资产投资运营专业平台,运作和管理中央企业资产。

  

  从企业运营发展的实际来看,国有资本投资运营公司的确在实现国有资本“有进有退”和优化产业结构布局方面,发挥了促进国有资产保值增值的先期效益,但就其体量规模和探索深度而言,与距离实现完全意义上的国有资产管理体制,仍有距离。

  

  试点任务繁重而关键,首批试点企业究竟哪家上榜?黄淑和给出答案称:“首批试点央企数量不会太多,主要以探索为目的,可能会选择规模、盈利等排名前列,特别是在投资方向具备多元化特点的央企,具体试点方案将会在明年初启动。”

  

  将甄选范围加以明确限定,在于此轮国有资本投资运营公司试点有其内在逻辑。首先,试点数量需根据企业产业投资布局情况而定,稳妥推进。其次,对规模、盈利及投资方向作出规定,则是着眼立于实现国有资本保值增值。

  

  经过一番比对分析,国资委2014年7月15日正式公布“四项改革”试点名单,明确将国家开发投资公司、中粮集团有限公司列入首批改组或组建国有资本投资运营公司试点企业。

  

  试点到底试什么?作为试点已近两年的国投“掌门人”,王会生时常会如此发问。在他看来,试点就是要突破传统模式、体制和管理方式,探索出一条适应市场,激发活力,管理有效,监督到位的管理体制和经营机制。

  

  近两年来,国投在方向、机制、管理、党建等积累了相对成熟的经验。但就试点中仍存在的隐形枷锁,王会生认为:“应加大授权力度,真正给企业责权利相匹配,相统一的市场机制和活力。真正把企业作为市场独立的成份,像孙悟空一样真正地翻起来,这是最重要的核心。”

  

  开辟改革试验田在于发现问题,解决问题;总结经验,完善措施。既然作为国企改革指导意见正式出台前的探路性举措,试点中存在的问题必然成为顶层设计重点关切的方向。如权力下放到何种程度,如何下放,如何防止国有资产流失……

  

  2015年9月,有着国企改革“上位法”之称的国企改革《指导意见》出台。在改革试点经验探索的基础上,《指导意见》关于国有资产管理体制改革的表述更为详细,如明确提出“将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业”,“开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点”等。

  

  2016动真碰硬

  

  2015年11月,作为国企改革“1+N”配套体系的关键性文件,《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(以下简称“《若干意见》”)正式落地。因改革方案的完备性和聚焦性,称其为“国资管理体制改革实操版”恰如其分。

  

  2016,国资管理体制改革也将随之进入落实年。

  

  这份聚焦微观层面改革实施方案,明确将国有资产监管重点锁定在“管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全”四个方面。提出要按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路,授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利。

  

  对于如何扮演好出资人角色,江西作为欠发达省份在此方面的尝试,足以体现改革的巨大活力。近年来,江西国资委通过改组组建江西省属国控公司、省投集团、大成国资公司三家投资运营平台,集中统一监管,授权监管,依法监管,并从过去的管企业为主转为管资本为主,从过去的事前事中事后管理转为事后管理为主,从过去的直接管理为主改为间接授权管理为主。

  

  “我们坚持两条,第一,不管怎么授权,不管怎么放,出资人保值增值是放不掉的,不管怎么管,怎么拼命,属于企业自身的自主决策权是管不好的,一定要把握放不掉,管不好,要把握这个度。坚持做到放权,放开,放活。然后是管住,管好,实现国有资产的保值增值。”江西省国资委主任陈德勤总结道。

  

  此时,观望已久、争讨多时的政府监管职能和企业自主经营权问题,终于获得答案。在2016年,甚至是更长一段时期内,国资委在回归政府管理职能方向上的一场自身变革,将不断提速。

  

  “国资委自身在下放权力,经过清理,取消、下放了20多项审批权力,其他还在清理当中。随着清理的推进,随着改革的进展,该放下去的一定要放到位,该取消的一定要取消。”2016年全国两会上,肖亚庆表示。

  

  为了实现“不该管的坚决去掉”,肖亚庆提出将“一个转变、两个清单、三个归位”作为2016国资管理体制改革工作重点。“‘一个转变’就是要把国资委定位从管企业为主转到管资本为主。这个转变过程,需要各种规范。‘两个清单’就是要在权力清单和责任清单上下功夫。比如,在企业运行经营方面,今年要加大力度推进董事会建设,真正放权让董事会在企业运行中发挥更加重要的作用。‘三个归为’就是将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业,将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。”

  

  对于进一步的落实路径,2016年2月25日,国资委已着手联合国家发改委、人社部发布国企“十项改革试点”落实计划,点名诚通集团和国新公司,入围国有资本投资运营试点企业。此外,在国资委提出的2016年九项重点任务中,转变国资监管职能,建立权力清单和责任清单,也与国资委自身改革息息相关。

  

  “国企试点是今年改革的重要任务,也是改革的重要方法,试点能不能迈开步子,趟出路子,决定着国有企业改革的成效。”对于本次试点扩容,国资委副主任张喜武表示。

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