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关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见有关背景材料

  近日,国务院印发了《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》(国发〔2016〕54号,以下简称《意见》)及附件《关于市场化银行债权转股权的指导意见》(以下简称《指导意见》)。这是我国推进供给侧结构性改革、落实“三去一降一补”五大任务中“去杠杆”任务的一个重要文件,是助推国有企业改革深化、助推经济转型升级和优化布局、为经济长期持续健康发展夯实基础的重要举措。
  
  一、文件出台的背景和过程
  
  近年来,我国企业杠杆率高企,债务规模增长过快,债务负担沉重。截至2015年末,我国非金融企业债务规模为108万亿元。2013年至2015年,我国企业杠杆率分别约为146%、152%、160%,呈高位加速上升趋势。在世界主要经济体中,我国企业杠杆率处于较高水平。在国际经济环境更趋复杂、我国经济下行压力仍然较大的背景下,一些企业经营困难加剧, 一定程度上导致债务风险上升,并存在沿债务链、担保链和产业链蔓延的风险隐患。
  
  党中央、国务院从战略高度对有效降低企业杠杆率相关工作进行决策部署。习近平总书记对供给侧结构性改革高度重视,指出要在适度扩大总需求的同时,去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。习近平总书记还强调,制定好方案是做好供给侧结构性改革的基础。李克强总理要求做好顶层设计,运用市场化、法治化方式,采取综合措施逐步降低非金融类企业杠杆率,并多次主持召开会议进行专题研究,要求研究制定降低企业杠杆率综合方案。张高丽副总理多次提出明确要求,马凯副总理多次组织专题研究。根据国务院工作部署,发展改革委会同人民银行、财政部、银监会等部门对积极稳妥降低企业杠杆率(以下简称“降杠杆”)问题做了认真研究,形成了《意见》和附件《指导意见》。
  
  为保证文件中政策措施可切实有效起到降低企业杠杆率的作用,根据国务院专题会议要求,委托中国国际经济交流中心组织智库进行了第三方评估,同时,相关部门组织部分银行和金融资产管理公司,选择十余家企业就市场化债转股开展模拟运行。评估报告对《意见》和《指导意见》总体予以肯定,同时提出了一些好的意见和建议,多数已经予以吸收。模拟运行中,各方认为市场化、法治化债转股思路总体可行。模拟运行过程中发现的问题,已经在文件中提出了针对性措施。
  
  二、文件的特点
  
  我国当前杠杆率高企既有经济的短期性周期性因素,也有长期性结构性因素,既有企业自身因素,也有外部环境因素,既有与其他国家共性的因素,也有我国特殊的体制性因素。文件对这些因素进行了充分的研究,并提出了有针对性的降低企业杠杆率的政策措施。
  
  《意见》及附件《指导意见》具有以下主要特点:
  
  第一,核心是以市场化、法治化方式降低企业杠杆率。党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用,十八届四中全会提出要全面推进依法治国。降低我国企业杠杆率必须采取市场化和法治化的方式,切实在法治化框架下发挥市场这只看不见的手对资源配置的决定性作用。债权人和债务人等市场主体依据自主需求开展或参与降杠杆,自主协商确定各类交易的价格与条件并自担风险自享收益。通过市场公平竞争有效协调债权人、股东、投资者、企业职工等主体间的利益。同时,政府与各市场主体都要严格依法行事,尤其要注重保护债权人、投资者和企业职工合法权益。在法治框架下,依照法定程序破除制约市场主体通过市场化方式降低企业杠杆率的体制性障碍。
  
  第二,既强调积极主动降杠杆又突出稳妥有序降杠杆。当前,杠杆率高企已导致一些企业经营困难加剧,债务偿付能力下降,债务风险和金融风险隐患上升,必须采取积极态度、主动作为、多措并举降低企业杠杆率。为此,文件提出通过兼并重组、完善现代企业制度强化自我约束、盘活存量资产、优化债务结构、有序开展市场化银行债权转股权、依法破产、发展股权融资等七大途径降低企业杠杆率。
  
  同时,也必须认识到,杠杆上得的过快有风险,去的过快也可能带来新的风险。因此,降杠杆也要强调稳妥有序和统筹协调的原则,把握好稳增长、调结构、防风险的关系,注意防范和化解降杠杆过程中可能出现的各类风险。尊重经济规律,充分考虑不同类型行业和企业的杠杆特征,分类施策,有扶有控,不搞一刀切,防止一哄而起,稳妥有序地予以推进。市场化银行债权转股权相关工作要试点先行,有序推进,及时收集信息,总结经验。还要注重将降杠杆与企业改组改制改造、降低实体经济企业成本、化解过剩产能、促进企业转型升级等工作有机结合,协同推进。
  
  第三,既对建立长效机制解决长期问题做出了安排,也提出了解决当前紧迫问题的政策措施。建立和完善现代企业制度是有效控制企业杠杆率、形成合理资产负债结构的治本之举,关系到能否建立起防止企业杠杆降后复升的长效机制,十分重要。同时,我国资本市场还不够发达、非金融企业融资仍以间接融资为主也是导致非金融企业债务率较高的长期性结构性原因,因此也要加快发展股权融资市场。文件对这两点作了突出强调,提出建立和完善现代企业制度,建立权责明确、制衡有效的决策执行监督机制,强化企业负债自我约束机制。明确企业降杠杆的主体责任,强化国有企业降杠杆的考核机制;。促进场内外、多层次股权市场平稳健康发展,加强发行、退市、交易等基础性制度建设,发挥好其融资功能。大力创新和丰富股权融资工具。拓宽股权融资国内外资金来源。
  
  此外,鉴于当前降杠杆的紧迫性,文件还在积极推进企业兼并重组、多措并举盘活企业存量资产、多方式优化企业债务结构、有序开展市场化法治化银行债权转股权等方面提出了政策措施,鼓励和引导相关市场主体通过市场化法治化方式参与降杠杆,力求在中短期内稳定和降低企业杠杆率,减轻企业债务负担,降低债务风险隐患,助推企业转型升级。
  
  第四,既强调通过企业兼并重组降杠杆,也在推进通过企业破产清算降杠杆方面做出了安排。兼并重组和破产清算都是实现市场出清的重要手段。中央经济工作会议指出在供给侧结构性改革中要“多兼并重组,少破产清算”。文件从鼓励跨地区、跨所有制重组,推动重点行业重组,引导企业业务结构重组以及加大企业兼并重组的金融支持等方面提出了明确要求。同时,为杜绝行政干预搞“拉郎配”式重组,文件特别强调,在包括兼并重组在内的降杠杆工作中,政府不得干预各市场主体的相关决策和具体事务。
  
  我国破产清算受多方面因素制约,未能有效发挥作用。同时,破产清算是发挥市场机制作用实现僵尸企业出清的重要手段,也是社会各界检视市场化法治化降杠杆是否落在实处的重要标志。当前,受多方面因素制约,我国破产清算发挥作用有限,一是法院处理破产纠纷案件的司法力量有待加强。很多法院没有设立专门的破产审判庭,破产法官数量少专业能力不足;二是破产清算程序启动难。由于破产企业职工安置难维护社会稳定压力大,地方政府对企业特别是国有企业进行破产清算的意愿不强,在没有地方政府承诺维稳的情况下,法院处理破产清算案件维稳压力较大。据统计,目前每年各级法院受理的破产案件仅在3000件左右,其中也只有一部分是破产清算案件。为此,《意见》综合各有关部门建议有针对性提出强化法院破产司法能力建设、提高中介服务水平、建立法院政府协调机制、健全企业破产配套制度等意见,以解决破产司法实践落实难问题。
  
  第五,既强调企业挖掘自身降杠杆的潜力,也注重政府适当的引导作用。企业降低企业杠杆率需要注重发挥企业积极性和政府的引导作用,从盘活企业存量资产和优化企业债务结构等多方面降低杠杆率。对于挖掘企业自身潜力,文件提出企业要多措并举盘活存量资产,企业要通过规范化运作清理资产,使资产达到“可交易状态”。对闲置资产以及各类重资产,采取多种形式设法盘活和有效利用。引导企业进入产权交易市场。鼓励企业整合内部资源,增强存量资产的利用水平。积极开展企业资产证券化业务。支持房地产企业通过发展房地产信托投资基金向轻资产经营模式转型。
  
  政府也要对企业挖掘降杠杆潜力发挥适当的引导作用。文件指出,支持市场主体通过遵循市场规律多措并举清理因担保圈、债务链形成的三角债。加快清理以政府、大企业为源头的资金拖欠,推动开展中小企业应收账款融资。对发展前景良好但由于阶段性原因成为资金拖欠源头的企业,在政策允许范围内,统筹考虑多种手段予以必要支持。加快公司信用类债券产品创新,推动企业在风险可控的前提下利用债券市场提高直接融资比重。支持符合条件的企业设立财务公司。通过大力发展政府支持的担保机构等措施,提高企业信用等级,降低融资成本。此外,政府也要履行好国有企业出资人职责。
  
  第六,既提出了推进降杠杆的激励性措施,也对恶意逃废债等违法违规行为做出了约束性安排。降杠杆过程涉及债权人、股东、投资者、企业职工等多方面主体,利益关系复杂。为积极稳妥推动降杠杆工作的实施,政府有必要制定相应的激励性措施,提高各方参与降杠杆的积极性,同时也必须对可能出现的违法违规行为做出约束性安排,为降杠杆营造良好的市场与政策环境。在激励性措施方面,文件提出通过落实并完善企业降杠杆过程中相关税收政策,并根据需要采取适当财政支持方式激励引导降杠杆;通过拓宽不良资产市场转让渠道、推动银行不良资产证券化、多渠道补充银行资本等方式提高银行不良资产核销和处置能力;通过完善减轻企业非债务负担配套政策、加大对企业在降杠杆过程中剥离相关社会负担和辅业资产支持力度来切实减轻企业社会负担;通过支持企业多种方式稳定和开辟新的就业岗位、对不裁员或少裁员的企业按规定由失业保险实施稳岗补贴政策、积极做好再就业帮扶和对就业困难人员按规定实施公益性岗位托底安置等方式做好企业重组中的职工分流安置工作;通过落实产业转型升级和化解过剩产能配套支持措施、发挥产业投资基金作用吸引社会资本参与企业兼并重组等方式推动资源重新优化配置,降低行业及企业群体的整体杠杆率。
  
  在约束性措施方面,文件提出通过对相关单位及个人建立信用记录并纳入全国信用信息共享平台、构建参与各方失信行为联合惩戒机制、依法严格追究恶意逃废债和国有资产流失等违法单位及相关人员的责任来加强市场主体的信用约束;通过推动建立债权人委员会和联合授信等机制完善客户信息共享、对授信银行超过一定数量授信金额超过一定规模的企业贷款原则上实施银团贷款等方式强化金融机构授信约束,避免过度授信;通过鼓励具有专业知识和有相应风险承受力的机构投资者参与降杠杆、依法建立合格个人投资者识别风险和自担风险的信用承诺制度来健全投资者适当性管理制度,实现投资者风险承受能力与风险匹配。
  
  三、关于开展市场化银行债权转股权的有关说明
  
  (一)市场化选择债转股的对象企业
  
  面向什么样的对象企业开展债转股是各方面最为关注的问题,也是体现本轮债转股市场化法治化特征的关键。《指导意见》提出市场化债转股对象企业由各相关市场主体依据国家政策导向自主协商确定。同时《指导意见》明确市场化债转股对象企业应当具备以下条件:发展前景较好,具有可行的企业改革计划和脱困安排;主要生产装备、产品、能力与结构符合国家产业发展方向,技术先进,产品有市场,环保和安全生产达标;信用状况较好、无故意违约、无转移资产等不良信用记录。从政策引导角度《指导意见》提出了“三个鼓励、四个禁止”的市场化债转股对象企业类型。重点鼓励因行业周期性波动导致困难但仍有望逆转的企业;因高负债而财务负担过重的成长型企业,特别是战略性新兴产业领域的成长型企业;高负债居于过剩产能行业前列的关键性企业以及关系国家安全的战略性企业。严格禁止已失去生存发展条件扭亏无望的僵尸企业;有恶意逃废债行为的企业;债权债务关系复杂且不明晰的企业;有可能助长过剩产能扩张和增加库存的企业。
  
  (二)鼓励通过多种实施机构开展市场化债转股
  
  实施机构是市场化债转股的另一个关键问题,按照《商业银行法》,除国家另有规定外,商业银行在境内不得向非银行金融机构和企业投资股权。为此,《指导意见》提出,银行将债权转为股权应通过向实施机构转让债权、由实施机构将债权转为对象企业股权的方式实现。为扩大市场竞争,《指导意见》提出实施机构不限于现有四大金融资产管理公司,还可以包括地方金融资产管理公司、银行现有符合条件的所属机构或申请设立符合规定的新机构、国有资本投资运营公司和保险资产管理机构等多种类型,并鼓励社会资本积极参与市场化债转股。
  
  考虑到银行贷款是我国企业债务的主要组成部分,因此,转股债权范围以银行对企业发放贷款形成的债权为主,适当考虑其他类型债权。转股债权质量类型由债权人、企业和实施机构自主协商确定。
  
  (三)市场化债转股定价和资金筹集。
  
  定价和资金筹集是市场化债转股的关键环节。为体现市场化、法治化原则,《指导意见》提出,银行、企业和实施机构可参考市场公允价格自主协商确定债权转让和转股价格,债转股所需资金由实施机构充分利用各种市场化方式和渠道筹集,鼓励实施机构依法依规面向社会投资者募集资金。
  
  (四)政府营造市场化债转股的良好环境
  
  《指导意见》从规范政府行为、推动企业改革、完善相关政策、强化约束机制、加强和改善服务与监督等几方面为市场化债转股营造良好环境。主要防止两种倾向,一是要防止政府不当干预,既规范了政府能做什么,主要是制定规则、完善政策、维护秩序、履行国有企业出资人职责;又明确了政府不能做什么,主要是六个不得,即:不得确定具体转股企业,不得强行要求银行开展债转股,不得指定转股债权,不得干预债转股定价和条件设定,不得妨碍转股股东行使股东权利,不得干预债转股企业日常经营。二是要防范市场主体道德风险,主要是通过信用约束、完善治理结构等措施防范企业恶意逃废债、银行隐匿呆坏账和各种利益输送等风险。
  
  此外,《指导意见》还针对上世纪末政策性债转股企业存在法人治理结构不到位、股东权益不落实等问题,对履行股权变更程序、落实股东权益和市场化股权退出等提出了要求。

 
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