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2017年度混改系列研究系列(一)

混改:从十八届三中全会到国改“1+N”
        最早,混合所有制改革提出于1993年的十四届三中全会,第一轮混改侧重于经济制度建设层面,主要目的在于改变原有国有企业经营局面,建立规范的现代企业制度特别是股权结构,提高国有资本和社会资本活力。
        而我们这一轮所说的“混改”其实应该追溯至2013年底十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,这一《决定》也是为15年出台的《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发〔2015〕54号)定下了总纲领和基调。
        13年底14年初这轮混改虽然取得了一定的成果(中国医药集团和中国建材集团作为2014年混改试点、中石化拿出油品销售业务板块引入社会资本和民营资本,格力转让49%股权引入战略投资者,中石油公开转让子公司100%股权等)但整体来看,还是比较谨慎的,混改试点并没有大规模推进,当时对于国有资产是否流失、国企职工尤其是管理层的身份转变、控股权谁来掌握及明确经营主体等问题都比较谨慎。

        随着2015年9月《关于深化国有企业改革的指导意见》发布,国改配套的“1+N”文件也逐步落地,而《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发〔201554号)是第一份配套文件,也就是我们所说的“N1”,这次混改热潮的统领性文件。所有这轮混改的规范、方向、原则以及标准都可以在这份文件中找到对应,不论是2016年10月国资委部署国有企业混合所有制改革“6+1”试点方案,还是2016年12月底中央经济工作会议关于推进电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工领域的混改,都是承接了这份《意见》的部署。

 
《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》思路分析
混改横向层面:三类国企混改思路
        在混改的横向层面,对于三类国企(后《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》将国企分为商业类和公益类两类),《意见》提供了不同的混改思路,其中:
        (一)充分竞争领域国企:运用整体上市等方式,积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。
        (二)关键行业商业国企:包括通信、交运、水电、油气、电网、核电、军工等领域。原则是保持国有资本控股地位,支持非国有资本参股。其中,
        1)通信基础设施、交通基础设施、水利水电航电枢纽、调水工程等领域,实行国有独资或控股,允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营。(可以关注电信领域混改:2016年初正式注入三大运营商2300亿铁塔资产的铁塔公司混改、以及PPP模式参与整个基础枢纽设施的建设运营
        2)石油天然气主干管网、电网等,除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外,放开竞争性业务,允许非国有资本平等进入。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。(关注油气改革,包括上游资源、中游油气基础设施建设以及下游销售的混改
        3)核电,实行国有独资或绝对控股,支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购(关注核建领域PPP,包括组合引入保险资金、社保基金等长期投资者参与国家重点工程投资)。
        4)国防军工,战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域,实行国有独资或绝对控股。其他领域,分类逐步放宽市场准入,建立竞争性采购体制机制,支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购(军工资产庞大,集团众多,国资集中度高,所涉及的细分行业基本都处于先进制造业前沿,且整体资产化率比较低)。
        (三)公益类国企:在水电气热(发电)、公共交通(民航、铁路、地铁)、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域,根据不同业务特点,加强分类指导,鼓励非国有企业参与经营。政府要加强对价格水平等方面的监管,根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况,考核中要引入社会评价(十三五规划纲要明确,放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格。同时根据《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》,到2017年,价格改革将继续在输配电、医疗、铁路运输等领域向纵深推进)。

混改纵向层面:分层推进

        混改包括中央和地方两个层面,我们的判断是中央和地方的混改会同步推进,其中央企的进度会更快,声势更浩大,而一些地方国企的混改阻力可能会更小。根据文件,其中
        (一)国企二级及以下企业,以研发创新、生产服务等实体企业为重点,引入非国有资本。(新兴产业领域民资参与难度更小,而且更能结合民资的优势,如军工的民参军领域。)
        (二)集团层面:在国家有明确规定的特定领域,坚持国有资本控股;在其他领域,鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式,逐步调整国有股权比例(国有控股是底线,但是可以通过资本运作实现混改,引入战投,如东方航空定增引入携程做战投)。
        (三)地方层面:鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革。目前地方混改推进也是如火如荼,例如北京在16年12月正式发布《关于市属国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的实施办法》、山东58家混改试点企业已经全部制定混改方案、云南白药控股通过引入新华都实现集团层面混改落地等。我们认为17年地方国改有望同步推进,建议可以关注上海、云南、安徽、江西、东北三省、浙江等地的国改

混改民间资本参与方面

        混改核心在于引入国有资本以外的其他资本,包括民资和外资。引入民资的路径也有很多种,如在国资流动运营平台层面操作、在上市公司层面通过定增等引入战投、转让国有股份等。《意见》提出了以下几个混改民间资本参与方向:
        (一)组合引入保险资金、社保基金等长期投资者参与国家重点工程投资,包括PPP等。今年养老金投资运作也会正式启动,一些地方如山东,“国资划拨社保”已经启动,有望进一步盘活国有资本。
        (二)支持国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金,参与企业改制重组。央企层面,2016年中国诚通成立3500亿元的国有企业结构调整基金,随后不久国有资本运营公司试点企业中国国新也成立了2000亿规模的中国国有资本风险投资基金,两只基金都有望进一步参与国企的改制重组。地方层面,山东、广东、云南、四川等多省纷纷成立了国改发展基金,这些国改基金还没动作,因此预计17年这些国改基金会开始有所动作。
        (三)国有控股混合所有制企业开展员工持股试点。2016年8月已发布《国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》,因此可以关注员工持股试点+混改的主线。8月《建议》中对于混改试点国企也做出了条件限制:1)主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业;2)优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点。3)中央企业二级(含)以上企业以及各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团所属一级企业原则上暂不开展员工持股试点。
地方国资层面的员工持股试点推进也是有条不紊,北京于16年底已经出台员工持股计划试点的实施办法,目前试点企业已经确定;而伤害、安徽、广州等多地的市属国有控股混合所有制企业的员工持股计划已经有落地的案例。预计随着混改的进一步推进,员工持股计划试点的开展会在更大的范围内铺开。可以重点关注科研院所、高新技术企业、科技服务型国有企业等员工持股计划的开展。

混合所有制改革试点示范

        2016年10月发改委对于“6+1”混改试点的提法,让市场再次关注起混改的试点落地。在《意见》中,已经有了“结合电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革,开展放开竞争性业务、推进混合所有制改革试点示范”的表述(这和1612月中央经济工作会议提到的混合所有制改革是国企改革的重要突破口,在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。加快推动国有资本投资、运营公司改革试点表述一致)。
        今年10月发改委已明确东航集团、联通集团、南方电网、哈电集团、中国核建、中国船舶等中央企业以及浙江省混合所有制改革项目列入第一批混改试点。目前各个试点企业正在组织审议批复试点方案。我们认为,今年整体来看军工、油气、电网、铁路等混改进展会相对更快一些。
2016年底,七大领域以及各个试点的国改进程开始加快;12月20日,中石油的全面深化改革领导小组第十五次会议,审议并原则通过《集团公司混合所有制改革指导意见》。2017年1月3日,中国铁路总公司召开的工作会议中明确强调混改开始,而中石油和铁总,均不在第一批混改试点名单中。1月4日,中国兵器工业集团公司印发了《中国兵器工业集团公司关于发展混合所有制经济的指导意见(试行)》,响应军工领域混改号召。1月5日,浙江省国资委公布要加大混合所有制改革力度,努力在改革重要领域和关键环节取得突破,而不久前浙江国资委发布的《浙江省省属企业改革发展“十三五”规划》中也明确提出了十三五期间,省属国有资产证券化率达到75%的目标,重点围绕“整体上市、资源重组和平台打造”三大工程,力争力争省属控股上市公司15家以上。

        进入2017年,7大领域及“6+1”试点的混改推进将会逐步出台,并进入到实质性操作层面,可以说混改的大幕已经拉开,而现在是布局整个混改主线最佳的时间点。市场关注的重点毫无疑问是电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等7大领域以及“6+1”试点混改将来的推进情况,下文我们也将就相关混改领域和部分地方做个简单投资逻辑和标的梳理。

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